La pelea por la Ley de Acceso Justo al Hábitat

Como derecho humano, el acceso a una vivienda única familiar adecuada y de ocupación permanente se destaca porque representa el ámbito esencial desde el que se concretan el resto de los derechos económicos y sociales. Por eso, hablar de una niñez con derechos es garantizárselos a sus familias, pero no en lo discursivo, sino, en la práctica concreta a través de las políticas públicas.

La Ley 14.449 de Acceso Justo del Habitat, que apunta a combatir el grave dé­ficit habitacional en la provincia cumplió un año, pero el gobierno bonaerense a cargo de Daniel Scioli fi­rmó el decreto de reglamentación recién el 17 de diciembre, más de un año después de ser aprobada, pese a los reclamos permanentes de diversas organizaciones.

Promovida desde diferentes sectores como el académico, el social, o el sindical, la norma contó con un fuerte respaldo en la Legislatura cuando se sancionó en el Senado el 29 de noviembre de 2012, aunque chocó con la voluntad política de las autoridades políticas provinciales. Recién el 7 de octubre de este año, la ley se publicó en el Boletín O­ficial, un paso esencial para que entré en “operatividad”. Sin embargo, la demora en ese trámite es llamativa cuando leyes aprobadas este mismo año como el procedimiento de ley de adopción se publicaron a las pocas semanas.

La norma impulsa programas de construcción, auto-construcción, reparación, remodelación o ampliación de viviendas tanto urbanas como rurales, y fomenta créditos para la mejora del hábitat mediante un fondo ­fiduciario que a través de organizaciones sociales, ­financiará a aquellas familias imposibilitadas hoy de acceder a un crédito bancario.

La situación es compleja. Según un informe del Instituto de la Vivienda basado en el Censo del 2010, existe un dé­cit en la provincia de más de un millón de casas (1.085.865), lo que afecta a cuatro millones de habitantes, el 25% de las casi 16 millones de personas que viven en territorio bonaerense.

La respuesta a tantas dilaciones para aplicar la ley y trabajar en la problemática habitacional puede hallarse en lo que muchos especuladores inmobiliarios y sectores concentrados del capital cali­ficaron como un “avance sobre el derecho constitucional de la propiedad privada”, algo que también se escuchó con la reforma del Código Civil (Ver aparte).

Entre otras acciones, la ley establece que los grandes desarrollos inmobiliarios como barrios cerrados, cementerios privados o superfi­cies comerciales que ocupen predios de más de cinco mil metros cuadrados deben ceder el 10% de la superfi­cie total de los predios o su equivalente en efectivo para la realización de emprendimientos sociales.

Parte de una ecuación básica que se corresponde con una política económica progresiva: los que más tienen, más deben pagar o aportar. Frente a eso, el gobierno provincial resistió la norma desde su tratamiento con amenazas desde modifi­carla en la reglamentación o hasta de vetarla, algo que luego no ocurrió por la presión social.

Pero los objetivos de la norma se miden con distinta vara según sea el caso. Pese a resistirse a reglamentarla, Daniel Scioli utilizó la norma para recaudar. Incluso antes de publicarse en el Boletín Ofi­cial, el gobierno comenzó a aplicar el artículo 39 que fi­ja una contribución adicional del 50% en el impuesto inmobiliario correspondiente “a la planta urbana vacante y los baldíos”. Una importante suma de recursos –en 2014 se prevé alcanzar los 130 millones de pesos– que debe ser girada por la Agencia de Recaudación Bonaerense (ARBA) al Fondo Fiduciario “Sistema de Financiamiento y Asistencia Técnica para la Mejora del Hábitat”. Pero con una reglamentación criticada por la falta de participación popular y a la espera de su aplicación concreta, la intangibilidad de esos recursos “no está garantizada”.

Voluntad

La Ley de Acceso Justo al Hábitat busca hacer efectivo el derecho constitucional del acceso a una vivienda digna (ver Primer Tiempo N°16), en especial para aquellos que no logren resolver las necesidades urbanas y habitacionales “por medio de recursos propios”.

En esa línea, la norma plantea los ejes a seguir en materia de políticas para la vivienda: promover la generación y facilitar la gestión de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y procesos de regularización de barrios informales;  abordar integralmente la complejidad de la demanda urbano habitacional; y, generar nuevos recursos a través de instrumentos que permitan, al mismo tiempo, reducir las expectativas especulativas de valorización del suelo.

En ese marco, el Fondo Fiduciario “Sistema de Financiamiento y Asistencia Técnica para la Mejora del Hábitat” tiene como meta ­financiar las necesidades de familias de bajos recursos con dé­ficit habitacional “que no sean consideradas sujetos de crédito por la banca formal, ya sea por sus bajos ingresos o por carecer de garantías reales”.

De acuerdo a la letra chica, el Fondo se integra por los recursos que le sean asignados en el Presupuesto Provincial anual, “los recursos provenientes de planes nacionales para la mejora o solución habitacional que le sean afectados, el producido de sus operaciones y de la renta, frutos y venta de sus activos y la contribución en el impuesto inmobiliario a los predios baldíos”, además de contribuciones, subsidios, legados o donaciones.

En los distritos, el Fondo se articula con los municipios en acuerdo con organizaciones no gubernamentales que serán consideradas “Organizaciones de Microcrédito” y que intervendrán así en el otorgamiento de préstamos a las familias benefi­ciarias para la ampliación de su vivienda o a la conexión a servicios básicos.

Nombrado como Autoridad de Autoridad de Aplicación, el Ministerio de Infraestructura tiene por delante la obligación de poner en práctica con celeridad las herramientas que apunta a mejorar la realidad habitacional en la provincia como el Programa de Lotes con Servicios, el Registro Público Provincial de Villas y Asentamientos Precarios, y el Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat.

Ante la consulta de Primer Tiempo, Sebastián Cuccia, abogado y referente de la organización Resistencia Cultural Barrial, consideró que la actitud del gobierno bonaerense en la cuestión se debe a que la ley es “contraria a sus intereses”. “Es preocupante tanto la falta de respeto a las instituciones como la escasa voluntad para resolver la emergencia habitacional”, apuntó.

Contra la especulación

Sobre la base de que una de las principales causas del dé­ficit habitacional es la especulación inmobiliaria, la Ley de Acceso Justo al Hábitat busca atacar la problemática a partir de una serie de herramientas tendientes a reducir esa práctica en torno al valor del suelo.

La tierra, tratada como mercancía, va de la mano del aumento del precio de inmuebles y suelo urbano “signifi­cativamente mayor al poder adquisitivo de la mayoría de la población”, algo que comprobó en 2011 la Relatora Especial sobre la vivienda adecuada de la Organización de las Naciones Unidas, Raquel Rolnik, en su visita al país.

La compraventa empresarial de terrenos para su posterior reventa vinculada a la dolarización de la de tierra y los aumentos en los costos de la construcción deriva en los altos precios para acceder a una vivienda, dentro de un marco arti­ficial que plantea la escasez de tierra urbanizada.

En esa línea, la Ley de Hábitat plantea instrumentos que incluyen la participación estatal en las valorizaciones inmobiliarias generadas por la urbanización; las famosas contribuciones para los grandes desarrollos inmobiliarios, tan temidas como rechazadas. A las contribuciones, del 10% de la super­ficie, a los grandes complejos inmobiliarios, se suma que los municipios deberán establecer una contribución especial por ordenanza para las viviendas o terrenos cuyos valores aumenten como consecuencia de obras o cambios de zoni­ficación. Y la ley marca que no puede ser inferior “al 10% de la valorización inmobiliaria generada”.

Las formas de pago para estas contribuciones pueden ir desde dinero en efectivo –destinado exclusivamente a la construcción, mejoramiento de viviendas u obras de infraestructura en sectores de asentamientos o casas precarias–, la cesión de una porción del inmueble a autorizar, o la opción de otorgar otros terrenos cerca de los centros de la ciudad y con consolidación urbana.

Por su parte, la norma también prevé incumplimientos en proyectos de edi­ficación en todo tipo de inmuebles y faculta a los municipios para declarar sobre terrenos baldíos y construcciones paralizadas el parcelamiento o la edi­ficación obligatoria, como paso previo a la expropiación. Si en el plazo de cinco años, ni se loteo o edi­ficó en el inmueble, el propietario estará obligado por otro lustro a pagar un gravamen especial ­fijado por ordenanza, que no podrá ser superior al 50% de la tasa municipal de Servicios Generales.

Recién transcurridos cinco años del cobro de ese gravamen especial, el terreno podrá ser declarado de utilidad pública y sujeto a expropiación por el municipio, que deberá elevar la ordenanza en cuestión a la Legislatura para su tratamiento. Una vez en su poder, el municipio tiene por obligación abocarse al “adecuado aprovechamiento” del terreno en un plazo de cinco años y, podrá en ese lapso, concederlo a terceros en un proceso licitatorio y con idénticas exigencias de edifi­cación.

Más allá de estas medidas, la materialización del contenido de la Ley de Hábitat es una batalla a dar. El gobierno bonaerense no ha demostrado –al menos públicamente– demasiado interés en su aplicación desde su sanción, al igual que los intendentes de la provincia de Buenos Aires Como ejemplo de eso, debe tenerse en cuenta el proceso de reglamentación, del que las organizaciones sociales no fueron consultadas, violando así uno de los principios de la norma que es la participación ciudadana en todos los procesos administrativos vinculados a la vivienda.

Si bien las organizaciones celebraron la reglamentación, apuntaron a su articulado. De los 72 artículos de la norma, 45 aún no han sido reglamentados y muchos ellos tienen que ver –como señaló la organización Madre Tierra– con la propuesta de la gestión democrática de la ciudad.

En ese sentido, cabe destacar que a principios de año el Foro de Organizaciones de la Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA) junto al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) presentaron una propuesta de reglamentación. Entre otros puntos, incluía que los principios rectores de la ley: el derecho a la ciudad y a la vivienda, la función social de la propiedad, la gestión democrática de la ciudad, y el reparto equitativo de cargas y benefi­cios; sean considerados como obligatorios en casos de controversias o dudas al momento de aplicación.

Ese artículo, como tantos otros, no se reglamentó.

Intervención

La intervención del Foro por los Derechos de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud de la provincia de Buenos Aires en el caso de una adolescente con su hija en situación de calle, en La Plata, resultó vital para que la Ley de Hábitat fuera publicada en el Boletín Ofi­cial a partir de una respuesta de la misma Justicia. La norma se publicó en el Boletín Ofi­cial el 7 de octubre, fecha en la que se conmemoró este año el Día Mundial de Hábitat.

La decisión gubernamental de hacerlo vino luego de varias acciones en la justicia y ante los medios que generaron una importante presión. En concreto, el Foro presentó en agosto un amparo por la situación de una adolescente de 18 años, tras la negativa reiterada de la Secretaría provincial de Niñez y Adolescencia de otorgarle una plaza en un hogar maternal.

Proveniente de Lomas de Zamora, el caso de la joven se ignoró sistemáticamente durante meses por “una cuestión jurisdiccional”. El Servicio Local de La Plata y el municipio se excusaron en poder actuar dado que pertenecía a otro distrito y “no era su responsabilidad”. Idéntica situación tomó el Servicio Zonal de la capital provincial, mientras que el de Lomas de Zamora contestó que “iba a ver qué podía hacer”.

En virtud del creciente “destrato institucional” y del nacimiento de la hija de esta adolescente, el Foro solicitó una medida cautelar. El Juzgado en lo Contencioso y Administrativo N° 1, a cargo de Luis Arias, hizo lugar a la medida el 4 de septiembre y noti­ficó a la Secretaría de Niñez para que cubra la atención de la joven y le otorgue una plaza en el Hogar Maternal Arrullos.

Tras una resistencia inicial sumada a la presión ejercida por el Foro, las autoridades accedieron al reclamo y la madre adolescente con su pequeña beba pudo instalarse en el lugar, dado que, como se indica en la resolución judicial, es “el que mejor que se adecua a sus necesidades”.

Asimismo, el defensor penal juvenil, Julián Axat, retomó, por su parte, la resolución de Arias y solicitó otro amparo en el que pidió que se otorgue a la joven y a su beba recién nacida una vivienda, en el marco de la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat, por la que exigió su publicación en el Boletín Ofi­cial.

“De haber contado con los mecanismos operativos que brinda la mentada ley de Hábitat, su situación de vulneración de derechos con respecto al acceso a una vivienda digna, hubiera sido otra”, a­rmó Axat en el escrito, en el que habla también de un “menoscabo” de derechos hacia la madre adolescente.

Como respuesta, el juez en lo Contencioso y Administrativo Luis Arias ordenó de inmediato que se arbitren los “medios necesarios para costear el alquiler de una vivienda en la zona de La Plata o sus alrededores”, a la que vez que se le pidió un informe a la Provincia sobre la situación de aplicabilidad de la ley 14.449.

Ante la falta de respuestas luego de una semana, el defensor juvenil solicitó además una medida innovativa urgente para que el gobierno de Scioli publique la norma en 48 horas y advirtió con ir a la Corte Suprema de la Nación, de no respetarse los plazos para la aplicación de leyes.

A eso se sumaba la presión de las organizaciones sociales en el colectivo Habitar Argentina, y el reconocimiento de ARBA al portal Infocielo de que cobraba el impuesto a los terrenos baldíos, contemplado en la Ley de Hábitat, pese a que aún no estaba creado el Fondo de destino.

La norma se publicó el lunes siguiente en el Boletín Ofi­cial, sin embargo, la reglamentación y la vivienda para la madre adolescente no se efectivizaron. Así, el defensor solicitó a principios de diciembre que se le ordene al gobierno reglamentar en 30 días la Ley de Hábitat y cumplir con la casa para la joven, con reserva de recurrir a la Suprema Corte Nacional. El decreto reglamentario se ­firmó a los pocos días.

La polémica por el Código Civil

La reforma al Código Civil que tuvo media sanción en el Senado excluyó de su texto el principio de la función social de la propiedad, algo que va en línea con la jerarquía constitucional del derecho a una vivienda digna. El rechazo del colectivo Habitar Argentina fue contundente.

“No creo que haya un problema social más grave en Argentina que el acceso a la tierra que está segmentado en una forma clasista. Sería penoso que el Código Civil en Argentina no contemple la función social de la propiedad. No son palabras bonitas nada más, afectan a millones de personas”, afi­rmó el presidente del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Horacio Verbitzky durante una jornada en el Senado de la Nación.

Diego Ezequiel Sanchez

Publicada en la edición impresa de diciembre de 2013 de Primer Tiempo